政府間轉移支付方式的比較及選擇

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政府間轉移支付制度,是分級財政管理體制的重要組成部分,是處理中央政府與地方政府及地方政府之間的財政分配關系,實現財力均衡的基本手段。而選擇何種轉移支付方式,在很大程度上決定著一個國家轉移支付制度的效率與公平。因而就顯得尤為重要。我國自1994年開始實行分稅制財政管理體制,建立了政府間轉移支付制度。但由于我國正處于由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌時期,財政管理體制不可避免地帶有過渡性,致使我國剛剛建立的政府間轉移支付制度尚不夠科學與規范,突出的問題是轉移支付的方式單一,渠道狹窄;轉移支付制度的透明度低,效率不高。因此,借鑒市場經濟發達國家的成功經驗與作法,結合我國的國情特點,選擇合適的轉移支付方式,提高轉移支付制度的公平與效率,是擺在我們面前的迫切任務。

一、轉移支付方式的比較

我們所說的轉移支付方式,是按轉移支付的資金在轉移者與接受者之間的支付方向劃分的。各個國家根據其財政資源分布狀況及實現財力均衡目標的要求,確定不同的轉移支付方式,從目前看,各國采用的轉移支付方式主要有:

(一)縱向轉移支付。

縱向轉移支付,也稱“父子資助式”,是上下級政府之間的轉移,即單一的自上而下的縱向財政平衡。這種方式是中央政府在既定的財政體制下,把地方財政收入的一部分集中起來,再根據各地方財政收支平衡狀況和財力均衡目標的需要,把集中起來的部分財政收入數量不等地再分配給各地方,以彌補地方財政收支差額,緩解地區財力差距,達到均衡地方財力的目的。目前,世界上多數國家的轉移支付均采用這種方式,當前我國也是采用這種方式實施轉移支付的。在我國傳統的財政體制中,沒有轉移支付的形式,但并不否定我國財政資金的實際運行中有轉移支付的活動。比如,在統收統支體制下中央政府對地方政府大量的專項撥款,在“劃分收支、分級包干”體制下,支出基數大于收入基數的地區,中央政府每年按照兩個基數的差額給予地方政府的補助,即“體制補助”都屬于中央政府的轉移支付,而且都是采用縱向轉移支付的方式。

這種方式的特點是:①由于采用自上而下的補助方式,中央政府掌握較大的主動權,對轉移支付的范圍、規模、項目、用途較有彈性,中央政府可以根據自身的財政狀況及宏觀調控目標進行調整。這有利于貫徹中央政府的意圖,實施宏觀調控,也有利于對轉移支付的控制;②由于是中央政府直接出資補助,地方政府只是按既定的財政體制完成收入上交任務,因而富裕地區的負擔感不直接、不明顯,這就有利于轉移支付資金的正常運轉和轉移支付的順利實現;③完全依靠中央政府完成數額巨大的轉移支付,加重了中央政府的財力負擔。同時,由于中央政府集中財力過大,不僅組織收入工作難度較大,而且難以避免人為因素的非正常影響,轉移支付的透明度較低,效率不高。

(二)橫向轉移支付。

橫向轉移支付,也稱“兄弟互助式”,是同級的各地方政府之間的橫向財政平衡。這種方式是在既定的財政體制下,同級的各地方政府之間的互相轉移,一般是財力富裕地區向財力不足地區的轉移,以達到地區間互相支援,縮小地區差距,均衡財力的目的。這種方式一般是縱向轉移支付的補充,單一采用這種方式的國家還沒有。

這種方式的特點是:①由于是不同地區之間的直接轉移,具有明顯的社會補助、民族扶持的特征,需要具有良好的民族感情、社會環境和經濟條件,否則難以實施;②由于是不同地區之間的直接轉移,資金來源于財力富裕地區,這就大大減輕了中央政府的財政壓力。而且轉移支付的透明度高,轉移支付的數量、來源、去向,誰轉出、誰受益都非常清楚明了,并且轉移支付資金運轉減少了中間環節,資金到位快,受益地區可以根據本地需要靈活安排使用,轉移支付的效率也高;③這種方式的技術要求比較高,操作手段比較復雜,地區均等化程度不易把握。而且富裕地區和貧困地區的財力平衡關系協調有一定難度。

(三)縱橫交叉轉移支付。

縱橫交叉轉移支付,也稱“混合式”,即以縱向轉移支付為主,橫向轉移支付為輔,縱橫交叉,相互配合。這種轉移支付方式,要求政府間的轉移支付,要通過完善的法律形式,建立科學、規范、穩定的財政管理體制。對于不同地區間財政能力的差額,要按照財力均等化原則,首先由中央政府通過特定手段進行縱向的轉移支付,然后由中央政府組織各地區政府間進行直接的橫向轉移支付。其中,縱向的轉移支出由中央政府直接安排,轉移支付資金的使用側重于貫徹國家經濟政策,實現中央政府的宏觀調控目標。橫向的轉移支付由不同地區政府直接進行。由財力富裕地區向財力貧困地區轉移。轉移支付資金的使用主要用于彌補經濟落后地區的財政開支不足,縮小地區財政差距,實現財力均等化。

縱橫交叉的轉移支付方式,除了綜合以上兩種單向轉移支付方式的優點外,其最大的特點是能夠發揮中央政府與地方政府、財力轉出地區和財力轉入地區兩個方面的積極性與主動性。中央政府的縱向轉移支付,既體現了中央政府的意圖與權威,又調動了地方政府積極配合、合理調度、有效使用轉移支付資金的積極性。地方政府間的橫向轉移支付,既減輕了中央政府的財政壓力,又使財力轉出地區與財力轉入地區直接見面,形成了直接的受授關系。更能發揮轉出地區和轉入地區各自的優勢,使轉移支付的效果更明顯。

但這種轉移支付方式的技術要求高,操作比較復雜,需要具有詳實準確的統計分析資料、科學規范的管理體制和嚴密高效的運作系統,而且要求有良好的社會、經濟環境做保障。

二、我國轉移支付方式的選擇

在我國過去的財政管理體制中,一直沒有建立轉移支付制度,中央政府與地方政府及地方政府之間的財政分配關系,都是靠中央對地方的“補助”平衡的。1994年實施分稅制的財政管理體制后,雖然建立了轉移支付制度,卻是通過中央對地方的“稅收返還”實現的,既不規范,也不科學。但中央對地方的“補助”和中央對地方的“稅收返還”,實質上都是中央政府對地方政府的縱向轉移支付。因此,這種縱向的轉移支付方式,在我國已經有了一段歷史過程,也易于為各方所接受,就理所當然地被延續下來。但是,我們應當看到,我國國情的復雜性、地區間財力分配的差異性及單純依靠中央補助的局限性,已明顯不適應規范的分級分稅制財政管理體制的需要,也大大地降低了轉移支付制度的公平與效率。所以,在建設科學規范的轉移支付制度時,我們應當重新選擇適合我國國情的轉移支付方式。在這方面,可以學習和借鑒德國的成功經驗,即實行縱向轉移支付為主,橫向轉移支付為輔,縱橫交叉的轉移支付方式。這是因為:

1.中央政府財力緊張,具有橫向轉移支付的要求。改革開放以來,由于財政體制的原因,使中央政府財力處于非常困難的境地,已連續多年出現高額財政赤字,不得不靠發行國債維持,造成中央財政債務負擔沉重,國債依存度已超過50%。相對而言,地方政府財政狀況要好于中央,一些地方財政還有結余。在這種情況下,如果繼續單純依靠中央政府的縱向轉移平衡地方財政差額,不僅將加劇中央政府的財力緊張狀況,而且也是難以做到的。因此,需要通過地方政府間的橫向轉移支付作為補充,既可均衡地方財力,又可減輕中央政府的壓力。

2.地區財力差距大,具有橫向轉移支付的能力。我國地域遼闊,人口眾多,各地自然條件差距很大。由于受歷史和現實的條件制約,地區經濟發展很不平衡,財政收支水平不同,地區財力極不均衡且差額較大。據資料分析,我國1996年人均財政收入(扣除債務收入)近600元,而低于全國人均水平的省份有二十多個,人均財政收入最高的上海市為1976.6元,人均財政收入最低的貴州省僅為139.1元,上海為貴州的14.2倍。從財力自給能力系數看,上海為578%,北京為366%,而西藏為33%,貴州為40%。這表明我國地區間的財力差距大,涉及范圍廣,具備地區間橫向轉移支付的條件,富裕地區有可能也有能力向貧困地區轉移財力。

3.社會經濟制度和文化傳統,具有橫向轉移支付的可能。我國是以生產資料公有制為主體的社會主義國家,全國實行統一的國民經濟和社會發展計劃,各地區的根本利益是一致的。中華民族是一個統一和睦的大家庭,具有扶貧濟困的優良傳統。我國過去雖沒有直接的橫向轉移支付方式,但各地區之間人力及物力方面的交流、抗害救災時的支援、經濟發達地區對經濟不發達地區的對口扶持等形式,雖不明確、不固定、不規范,但實質上也是不同地區間的橫向轉移支付,而且取得了良好的經濟和社會效益。這表明,有統一的社會經濟制度和優良的文化傳統做保障,在我國實行地區間的橫向轉移支付是完全有可能的。因此,我們可以而且有條件選擇縱向轉移為主,橫向轉移為輔,縱橫交叉的轉移支付方式。

三、縱橫交叉轉移支付的實施

政府間轉移支付制度,作為國家財政管理體制的重要組成部分,必然要受到生產力發展水平和市場經濟體制的制約。同時作為一項技術要求很高的操作手段,它又要受到技術條件等客觀環境的限制。我國正處于社會主義初級階段,生產力發展水平還不高,社會主義市場經濟體制才剛剛建立,正處于計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌時期,分級分稅制財政管理體制也是剛剛起步,尚未規范及穩定。因此,科學規范的轉移支付制度的建立及轉移支付方式的選擇確定,都不可能是一蹴而就,而應是階段漸進式的,其建立與發展,應與我國社會生產力發展水平相適應,與我國社會主義市場經濟體制的建立速度相合拍,與我國分級分稅制財政管理體制的逐步完善相配合。為此,我國政府間轉移支付制度的建立和轉移支付方式的選擇,可以采取分步實施戰略。

第一步:在“九五”時期(2000年前),在計劃經濟向社會主義市場經濟的轉軌時期,繼續實行現行過渡性的轉移支付辦法,但要逐年縮減稅收返還的規模,逐年加大轉移支付的數量,并從技術上為建立規范化的轉移支付制度做好準備。

第二步:在“十五”至“十一五”時期(2001—2010年),我國已經初步建成社會主義市場經濟體制,分級分稅制財政管理體制也已基本形成。這一階段,要逐步取消非規范性的各種“補助”和“稅收返還”,建立起科學規范的政府間轉移支付制度。中央政府與地方政府及地方政府間的財政平衡關系,完全通過政府間轉移支付渠道解決。轉移支付的方式主要依靠中央政府對地方政府的縱向轉移,在“十一五”期間,可以選擇部分省區進行地區間橫向轉移支付的試點,以總結經驗,為全面推廣做準備。

第三步:自“十二五”(2011年)開始,屆時我國已經形成了比較完善的社會主義市場經濟體制,分級分稅制財政管理體制也已經規范穩定,均等化撥款的技術條件也已經成熟。這時,我們將全而實施科學規范的政府間轉移支付制度,轉移支付的方式將采取縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為輔,縱橫交叉的轉移支付方式。

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